Déclaration préalable et autorisations d’urbanisme : ce que doivent savoir les collectivités et porteurs de projets

Rénover une façade, agrandir un bâtiment ou aménager un terrain… De nombreux travaux nécessitent une autorisation d’urbanisme. Pour les communes comme pour les particuliers ou les professionnels, la déclaration préalable est l’un des régimes les plus fréquemment utilisés, mais aussi l’un des plus mal compris. Entre erreurs de dossier, délais mal interprétés et décisions implicites, les risques juridiques sont réels, en particulier pour les petites collectivités qui ne disposent pas de service juridique interne.

À quoi sert une déclaration préalable ? Dans quels cas est-elle suffisante ? Et comment éviter les recours ou les contentieux liés à une mauvaise instruction ?

Retrouvez les différentes autorisations d’urbanisme, les démarches à suivre et les recours possibles, avec les conseils d’un avocat en déclaration préalable pour sécuriser vos décisions.

Qu’est-ce qu’une autorisation d’urbanisme et à quoi sert-elle ?

En France, la plupart des travaux qui modifient l’aspect d’un bâtiment, sa structure ou l’usage d’un terrain sont soumis à une autorisation d’urbanisme. Celle-ci permet à la commune de vérifier la conformité du projet aux règles en vigueur : soit aux dispositions d’un plan local d’urbanisme (PLU), soit, pour les communes dotées d’une carte communale (CC), aux règles du Règlement national d’urbanisme (RNU), complétées par l’identification des zones constructibles et inconstructibles.

Les articles L. 421-1 et suivants du Code de l’urbanisme énumèrent les projets soumis à autorisation. Il en existe plusieurs types, adaptés à la nature et à l’ampleur des travaux :

• la déclaration préalable (DP), exigée pour certains travaux modifiant l’aspect extérieur d’un bâtiment ou créant une surface limitée, comme précisé à l’article L. 421-4 du Code de l’urbanisme ;
  
• le permis de construire pour les constructions nouvelles ou les extensions importantes ;
  
• le permis d’aménager pour la création de lotissements ou d’équipements collectifs ;
  
• le permis de démolir pour les démolitions situées dans certaines zones protégées.

Ces autorisations ne sont pas interchangeables. Une erreur de choix peut entraîner l’annulation du dossier, voire une procédure de régularisation ou de sanction.

Exemple : Un particulier qui surélève sa maison de 30 m² dans une zone urbaine relevant du PLU devra déposer un permis de construire, et non une simple déclaration préalable.

Déclaration préalable : dans quels cas est-elle obligatoire ?

La déclaration préalable de travaux (DP) est une autorisation d’urbanisme obligatoire pour de nombreux projets qui ne relèvent pas du permis de construire, mais qui ne sont pas pour autant totalement dispensés d’autorisation. Elle permet à l’administration de vérifier la conformité des travaux envisagés avec les règles d’urbanisme applicables.

Travaux concernés par la déclaration préalable

Conformément aux articles R. 421-9 à R. 421-17-1 du Code de l’urbanisme, une déclaration préalable est requise pour :

• la création d’une surface de plancher ou d’une emprise au sol entre 5 m² et 20 m² (ou 40 m² en zone urbaine d’un PLU sous conditions) ;
  
• les modifications de l’aspect extérieur d’un bâtiment comme le changement de menuiseries ou le ravalement, si ces travaux sont situés dans un secteur protégé ou si le plan local d’urbanisme ou une délibération municipale les soumet à déclaration ;
  
• la transformation de locaux, dès lors qu’elle entraîne une modification de l’aspect extérieur ou la création de surface de plancher (ex. : division d’un logement existant avec création d’une nouvelle entrée ou fenêtre) ;
  
• l’installation de piscines non couvertes, clôtures, abris de jardin, carports, etc.

Cas particuliers

Certains projets a priori mineurs peuvent nécessiter une DP dès lors qu’ils sont situés :

• en secteur sauvegardé ou près d’un monument historique ;
  
• dans une zone naturelle ou à proximité d’un site classé ;
  
• en zone littorale ou à risque (PPRN, PPRI, etc.).

Un avocat en droit de l’urbanisme ou un professionnel de l’instruction peut vous aider à qualifier précisément la nature des travaux à déclarer. 

Quelles sont les étapes pour déposer une déclaration préalable ?

Pour déposer une déclaration préalable de travaux, il faut constituer un dossier complet, conforme aux exigences du Code de l’urbanisme. Cette procédure, bien qu’allégée par rapport à celle du permis de construire, suppose une attention non moins soigneuse aux pièces à fournir, aux délais, et à la forme de la décision.

1- Constitution du dossier

Le dossier doit comprendre :

• le formulaire Cerfa adéquat (voir plus bas) ;
  
• un plan de situation du terrain (article R. 431-7).

La liste exacte des pièces est précisée aux articles R. 431-4 à R. 431-34-1 du Code de l’urbanisme.

Mise à jour réglementaire : nouveaux formulaires Cerfa depuis 2025

Depuis le 1ᵉʳ janvier 2025, l’arrêté du 18 octobre 2024 (n° LRUL2418037A) a introduit de nouveaux formulaires Cerfa pour toutes les demandes d’autorisation d’urbanisme, y compris les déclarations préalables.

Ces formulaires s’appliquent aussi bien aux demandes initiales qu’aux modifications ou transferts d’autorisation.

Concernant les déclarations préalables :

• la déclaration préalable de travaux et constructions est déposée via le formulaire Cerfa 16702 ;
• la déclaration préalable d’aménagement (DPA) utilise le Cerfa 16703 ;
• les modifications d’une autorisation existante s’effectuent via le Cerfa 16700.

2- Dépôt et réception

Le dossier doit être déposé en mairie, en plusieurs exemplaires. Depuis janvier 2022, les communes de plus de 3 500 habitants doivent accepter le dépôt dématérialisé, mais les plus petites peuvent encore le demander sous format papier.

Un récépissé de dépôt est remis au demandeur. Il précise la date de dépôt et le délai d’instruction applicable.

3- Instruction et décision

Le délai d’instruction standard est d’un mois (article R* 423-23), prolongeable en cas de consultation obligatoire (Architecte des Bâtiments de France, autorité environnementale…).

En l’absence de réponse à l’issue de ce délai, la règle du silence vaut acceptation s’applique (article L. 424-1). La mairie peut aussi délivrer une décision expresse de non-opposition.

Un avocat en déclaration préalable peut intervenir à cette étape pour relire le projet, anticiper les blocages et sécuriser les pièces en amont du dépôt.

Comment s’administre un refus ou une demande de pièces complémentaires ?

Même dans le cadre d’une déclaration préalable, la commune peut s’opposer aux travaux ou demander des pièces complémentaires si le dossier est incomplet ou non conforme aux règles d’urbanisme. Toutefois, il existe des voies de régularisation et de recours.

Demande de pièces complémentaires

Si le dossier est incomplet ou ambigu, la mairie peut réclamer des pièces supplémentaires dans un délai d’un mois à compter du dépôt (article R. 423-38 du Code de l’urbanisme). Cette demande suspend le délai d’instruction, qui recommence à courir une fois les pièces fournies. Il est donc important d’y répondre dans un délai raisonnable pour ne pas retarder la décision finale.

Le saviez-vous ? Une pièce complémentaire non réglementaire ne suspend pas le délai d’instruction Depuis un arrêt du Conseil d’État du 4 février 2025, il est confirmé que seules les pièces expressément listées par le Code de l’urbanisme (articles R* 431-4 et suivants) peuvent interrompre le délai d’instruction d’une demande d’autorisation d’urbanisme. Si une pièce non listée par les textes est demandée par les services instructeurs, le délai continue de courir comme si aucune demande n’avait été faite. Une autorisation tacite peut donc naître automatiquement à l’issue du délai réglementaire, même si la commune ne s’y attendait pas. Il est ainsi essentiel pour les collectivités de s’assurer que les demandes de pièces complémentaires se fondent exclusivement sur les dispositions réglementaires. À défaut, la légalité d’une décision de refus pourrait être remise en cause.

En cas de refus ou d’opposition expresse

L’autorité compétente peut émettre une décision d’opposition à la déclaration préalable si le projet contrevient à l’article R* 431-19, à une servitude ou à une contrainte réglementaire.

Dans ce cas, 2 recours sont envisageables :

1. Un recours administratif, dans un délai de 2 mois à compter de la notification de la décision :
   1. recours gracieux adressé à la mairie ;
   2. ou recours hiérarchique auprès du préfet, si la commune est régie par le règlement national d’urbanisme (RNU).
      
2. Un recours contentieux devant le tribunal administratif, possible si la réponse est défavorable ou en l’absence de réponse dans un délai de deux mois.

Ce recours doit être exercé dans les 2 mois suivant la réponse explicite ou implicite à la demande préalable. Le délai du recours contentieux est donc suspendu pendant l’examen du recours administratif.

Bon à savoir : Un avocat en droit de l’urbanisme peut accompagner une commune dans l’analyse juridique d’un projet, notamment pour : – vérifier si les motifs d’opposition à une déclaration préalable sont bien fondés en droit, comme la non-conformité au PLU, servitude d’utilité publique, incohérence avec le règlement de lotissement, etc. ; – sécuriser la décision avant notification, afin d’éviter tout contentieux ultérieur ; – rédiger une réponse précise et motivée à l’attention du pétitionnaire, ou proposer une adaptation du projet acceptable pour la commune. Exemple : une commune souhaite s’opposer à l’agrandissement d’un local commercial implanté en limite séparative dans une zone d’activité. L’avocat identifie un article du PLU permettant cette opposition en cas de gêne pour les parcelles voisines. Il aide à formuler une décision légalement solide et minimise ainsi le risque de recours.

Quelles différences avec les autres autorisations d’urbanisme ?

La déclaration préalable est souvent perçue comme une formalité, mais elle n’est qu’une des formes d’autorisation d’urbanisme prévues par le Code. Il faut donc bien distinguer les cas dans lesquels elle est suffisante, de ceux qui nécessitent un permis de construire, un permis d’aménager ou un permis de démolir. Une erreur d’appréciation peut rendre la procédure irrégulière, avec des conséquences juridiques possibles.

Permis de construire

Le permis de construire est requis pour :

• les créations de surface de plancher > 20 m² (ou > 40 m² en zone urbaine avec PLU) ;
  
• les constructions nouvelles non dispensées d’autorisation ;
  
• les extensions ou surélévations importantes d’un bâtiment existant ;
  
• les changements de destination et/ou de sous destination avec modification extérieure ou des structures porteuses.

Il implique une instruction plus approfondie et une consultation systématique des services concernés (voirie, sécurité, architecte des Bâtiments de France…).

Permis d’aménager

Ce permis concerne les projets de type :

• lotissements avec voies ou espaces communs ;
  
• création de terrains de camping ou d’aires de stationnement de plus de 50 véhicules ;
  
• travaux dans un secteur protégé qui modifie le terrain de manière notable.

Il est souvent mobilisé par les collectivités elles-mêmes dans le cadre d’opérations d’aménagement du territoire.

Permis de démolir

Obligatoire dans les secteurs sauvegardés, les sites patrimoniaux, ou lorsqu’une collectivité a instauré cette obligation via son PLU. Il peut être autonome ou joint à une autre demande d’autorisation.

Tableau récapitulatif des autorisations d’urbanisme et leur cas d’usage

Type d’autorisation	Travaux concernés	Instruction moyenne
Déclaration préalable	Travaux < 20 m², modification d’aspect	1 mois
Permis de construire	Création > 20 m², construction nouvelle	2 à 3 mois
Permis d’aménager	Lotissements, grands travaux d’aménagement	3 mois et +
Permis de démolir	Démolition en zone protégée	2 mois

Quels risques pour les collectivités en cas d’erreur d’instruction ?

Dans les petites communes, les décisions en matière d’urbanisme sont souvent prises par le maire ou par délégation, parfois sans service instructeur interne ni appui juridique. Pourtant, une faute dans l’instruction d’une autorisation d’urbanisme, même involontaire, peut exposer la collectivité à des conséquences juridiques et financières non négligeables.

Risques administratifs et contentieux

Un défaut de motivation, une mauvaise interprétation du PLU ou un dossier incomplet peuvent entraîner :

• l’annulation de l’autorisation par le juge administratif (recours d’un tiers ou du préfet) ;
  
• la remise en cause de la conformité des travaux et des difficultés pour le pétitionnaire ;
  
• des demandes d’indemnisation en cas de préjudice causé par une autorisation illégale.

Responsabilité de la commune ou du maire

L’article L. 2131-1 du Code général des collectivités territoriales (CGCT) impose le contrôle de légalité des actes d’urbanisme. En cas de faute, la responsabilité de la commune peut être engagée, notamment :

• pour perte de chance du pétitionnaire si l’autorisation est annulée après réalisation des travaux ;
  
• pour carence ou excès de pouvoir, si la commune a délivré un avis en contradiction avec les textes applicables.

En d’autres termes, les démarches liées à la déclaration préalable et aux autres autorisations d’urbanisme peuvent devenir complexes et exposer à des sanctions, en particulier pour les petites communes ou pour les porteurs de projet confrontés à des règles locales strictes.

Un avocat en droit de l’urbanisme peut intervenir à chaque étape pour :

• sécuriser l’instruction des dossiers et la rédaction des décisions ;
  
• éviter les recours grâce à une analyse rigoureuse de la légalité des projets ;
  
• défendre une autorisation contestée, en apportant une expertise autant juridique que stratégique.

L’objectif : fluidifier la procédure, éviter les erreurs de forme, et garantir la régularité juridique de l’autorisation délivrée.